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2.關于《山東省畜禽屠宰管理條例》(草案征求意見稿)起草說明
關于《山東省畜禽屠宰管理條例(草案征求意見稿)》起草說明
按照立法計劃安排,《山東省畜禽屠宰管理條例》是省人大常委會確定的2023年度重點立法項目,省畜牧局(以下簡稱“省局”)認真組織做好《山東省畜禽屠宰管理條例》(以下簡稱《條例》)草案起草工作。目前,已形成了《條例(草案征求意見稿)》。現就有關情況作如下說明。
一、起草背景
習近平總書記高度重視食品安全,多次強調保障食品安全是重大的政治責任,各級黨委、政府要把食品安全作為一項重大的政治任務來抓,要按照“四個最嚴”的要求,加強從“農田到餐桌”全過程食品安全工作,確保人民群眾“舌尖上的安全”。畜禽屠宰是食品安全的重要管理內容之一。近年來,我省持續加大工作落實力度,大力加強畜禽屠宰行業管理,省政府出臺了《山東省畜禽屠宰管理辦法》,經省政府同意出臺了《山東省生豬定點屠宰企業設置規劃(2021-2023)》、《山東省畜禽屠宰行業“十四五”發展規劃》,這些措施的出臺對規范行業、提升水平、保障畜禽產品質量安全具有十分重要的意義。隨著經濟不斷發展、改革不斷深化,目前,仍有一些問題影響和制約我省畜禽屠宰的發展,亟需通過地方立法予以規范。
(一)填補我省畜禽屠宰管理地方性法規空缺的客觀要求。 近年來,國家相繼修訂完善了《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國畜牧法》等多部法律。特別是新修訂的《畜牧法》專門增加“畜禽屠宰”一章,對畜禽屠宰的行業發展規劃、一體化發展、企業具備條件要求、質量安全管理和風險監測制度等做出規定。其中第六十五條明確提出:“國家實行生豬定點屠宰制度。對生豬以外的其他畜禽可以實行定點屠宰,具體辦法由省、自治區、直轄市制定”。這充分體現了黨和國家對食品安全的高度重視。我省只有2019年出臺的《山東省畜禽屠宰管理辦法》,沒有一部涉及畜禽屠宰管理相配套銜接的綜合性地方性法規,這在一定程度上制約了我省畜禽屠宰管理的法治保障水平。因此,我省亟需制定一部與上位法相銜接、與山東實際情況相適應的地方性法規。
(二)錨定“開新局、走在前”的要求。目前,遼寧、吉林、黑龍江、新疆、陜西、山西、貴州、青海和浙江等省份,先后制定、修訂出臺了本省畜禽屠宰的有關地方性法規,并將牛羊禽等畜禽屠宰實行定點屠宰管理。我省2019年出臺的政府規章《山東省畜禽屠宰管理辦法》,對牛羊禽等八大類納入管理范圍,并未實行定點屠宰,不利于行業高質量發展,對屠宰產品質量安全管理手段不夠。畜禽屠宰法制建設的滯后,使得行業發展失序、監督管理失位、質量安全失控的風險不斷增大,已經成為制約行業持續健康發展,保障肉品消費安全的瓶頸。
(三)完善屠宰大省相適應的法制體系要求。我省是畜牧生產大省,也是畜禽屠宰加工大省。據統計,2022年全省畜禽屠宰企業898個,屠宰家畜近3500萬頭(只),屠宰家禽近62億只,占全國的30%,其中禽肉占全國的40%,實現營業收入2245.57億元。同時,我省畜禽產品70%以上銷往省外市場,有432家、338家畜禽屠宰企業的畜禽產品進入上海、北京市場,其中禽肉占上海市場的30%,豬肉占長三角市場的30%、牛羊肉占北京市場的30%。促進畜禽產品質量安全水平的提高始終是我局的工作重點,通過制定《條例》能有效規范畜禽屠宰生產經營者的生產經營行為,落實主體責任和監管責任,提高全省畜禽屠宰企業肉類產品質量安全水平,為全省畜禽屠宰行業高質量發展提供強有力的法治保障。
(四)解決畜禽屠宰行業肉類質量安全新情況、新問題的現實需求。近年來,隨著社會的發展,仍有許多畜禽質量安全隱患存在。如屠宰未經檢驗檢疫、病死、來源不明的動物,注水、摻假等現象,將嚴重影響畜禽產品質量安全,容易引發公共衛生安全問題;智慧化管理環節缺失、停產、歇業無規定等不適應主體責任和部門監管責任落實等問題依舊存在。與此同時,省人大代表和政協委員近兩年相繼提出了推進我省牛羊產業發展建議或提案,黃河流域生態保護和高質量發展巡視意見反饋也明確提出我省牛羊定點屠宰管理是產業發展的弱項。近幾年我省畜禽屠宰管理工作形成了不少經驗做法,也需要及時總結并上升為地方性法規立法。
二、立法的可行性
2019年12月,我省出臺了《山東省畜禽屠宰管理辦法》,實施兩年多來,對于規范我省畜禽屠宰起到了明顯效果。主要表現在:
(一)政策引領不斷完善。出臺《山東省畜禽屠宰行業“十四五”發展規劃》,為全省畜禽屠宰發展指明了方向,為規范管理畜禽屠宰提供了制度保障。聯合7部門出臺了《關于加強全省牛羊禽屠宰加工監督管理 推進轉型升級的指導意見》,提出了推進牛羊家禽集中屠宰的具體路徑、方法及措施。
(二)資格清理加快推進。對不具備動物防疫條件合格證、排污許可備案的手工家庭作坊式牛羊禽屠宰點、戶進行資格清理,加快引導推進牛羊禽集中屠宰工作;對不達標的小型生豬屠宰場進行清理審核。2022年以來全省共清理關閉不合格豬牛羊禽屠宰點、戶632家。
(三)一體化水平發展加快。全省生豬一體化屠宰企業達到51家,占全省生豬屠宰企業總數的16.45%;自有養殖場3066個,年出欄生豬1160.01萬頭,占全省年屠宰量的34.29%。全省家禽一體化屠宰企業139家,占全省家禽屠宰企業總數的33.02%,自有養殖場11489個,年出欄家禽24.18億只,占全省年屠宰量的38.39%。
(四)智慧化管理水平不斷提升。對所有畜禽屠宰企業實施了分級管理制度,根據確定的企業等級開展不同的檢查頻次,實現差異化監管。全省畜禽屠宰企業實現了肉品品質檢驗合格證電子出證,落實了企業主體責任,解決了省市縣多方聯動部門的監管責任。利用掌上畜牧APP定位、拍照、記錄等開展企業自查和監管部門日常檢查,實現了管理數字化,化解了“人情關”,解決了廉政風險。
三、主要內容?
《條例(草案)》共六章五十四條,重點在以下幾個方面作出規定:
(一)實行畜禽定點屠宰。根據我省經濟發展和食品安全需要,將牛、羊、驢、兔、雞、鴨、鵝等畜禽屠宰全部實行了定點屠宰(第三條),使監管內容更加符合本省實際。
(二)完善了畜禽定點屠宰的規劃與審批程序。明確應當制定畜禽屠宰行業發展規劃及其實施方案,發展規劃和實施方案草案應當征求意見并公示(第十條);規定申請畜禽屠宰定點證書的審批程序(第十三條),并要求停業歇業企業報告主管部門(第十七條);明確畜禽定點屠宰企業變更生產地址、增設屠宰畜種的程序和畜禽定點屠宰企業設立條件(第十四條、第十五條、第十二條)。
(三)明確了推進畜禽屠宰行業轉型升級的路徑。支持畜禽養殖、屠宰以及畜產品加工、配送、銷售等一體化發展,培育自主品牌(第三十六條);鼓勵畜禽定點屠宰企業配套建設數字化、可視化設施設備,開展智能化生產和管理(第四十條)。
(四)完善了畜禽屠宰全過程管理。明確了進廠(場)查驗制度、出廠(場)記錄制度、質量管理規范和品質檢驗制度以及問題產品報告、召回制度等,使畜禽屠宰企業內部質量管理制度更加完善。建立畜禽進廠(場)查驗登記和畜禽出廠(場)記錄制度,確保畜禽來源可追溯、流向可管控(第二十條)。健全屠宰全過程質量管理(第二十一條)。建立畜禽產品召回制度,完善無害化處理機制,設定畜禽定點屠宰相關單位和個人的禁止性行為(第三十條至第三十二條)。鼓勵現代信息技術運用,推廣肉品品質檢驗電子出證,建設產品質量追溯系統(第四十條)。
(五)壓實了屠宰企業質量安全管理主體責任。明確畜禽定點屠宰企業應當建立屠宰質量安全管理制度;規定依托省畜牧智慧平臺,采集、錄入全流程質量安全管控信息(第七條、第四十條)。
(六)強化畜禽定點屠宰活動監督管理。深化畜禽定點屠宰企業分級管理(第三十八條),倒逼企業提高屠宰管理水平;明確實行屠宰質量安全風險監測和評估(第三十七條),強化風險評估結果應用;要求加強監督檢查,組織開展聯合執法,開展“綜合查一次”;推動建立聯合監管制度,實現畜禽屠宰與食品安全監管有效銜接。強化畜禽屠宰行業信息化和數字化管理,實現閉環管理(第四十一條至第四十條)。
四、起草過程
為做好《條例》草案起草工作,省畜牧局成立了工作領導小組,制定了工作方案,明確工作任務和分工。省畜牧局負責同志先后帶隊赴青島、濟寧、威海等市地開展立法調研,廣泛聽取屠宰企業、基層監管部門對立法的意見和建議。各市畜牧獸醫主管部門也開展了多種形式的調研活動,形成立法調研報告并提出立法建議。起草小組廣泛收集立法資料,全面匯總調研意見和建議,參考借鑒外省立法經驗,經過學習調研、反復論證,形成了《條例(草案初稿)》;2023年5月17日至19日,省人大常委會法工委、省司法廳、省局組織進行了集中審改,形成了目前的《條例(草案征求意見稿)》。